立法會張超雄議員辦事處

《九龍城區私營安老院服務調查報告》

一、前言

面對著人口逐漸老化， 香港長者的生活需要和面對的各種生活問題也顯得受到社會大眾和政府的關注。為長者提供的各類公營和私營院舍及社區支援服務， 其服務質素的優劣及水平和其可能直接影響長者個人身心健康和是否得到妥善照顧方面更引起社會人仕的關心和討論。

院舍服務是長者服務的重要部份， 而且需求越來越多。 政府在策劃未來長者院舍服務時亦似傾斜往私人營辦的院舍服務。 全港現約有41,768個私營安老院宿位， 佔了所有宿位的57%。 (政府資助宿位只有18,491個， 佔全部宿位25%)。 此外， 社署透過「改善買位計劃」向私營安老院購買7,834個宿位(佔全部宿位11%)。

私人營辦的長者院舍服務基於要賺取最大利潤的考慮， 院舍營辦人自不然對院舍環境設計、設施、管理、人手、膳食、照顧工作、衛生防護等方面的安排往往從可「收取到費用」來衡量和計算。 為此， 甚少私營院舍採取「以長者為本」的服務宗旨。 對於營辦長者院舍的法規和要求， 私營院舍只會達致最低的標準， 甚至無視去遵從和符合營運院舍的某些應有要求例如人手比例。 中小規模的私營院舍， 其營運理念更不會去考慮甚麼品牌和服務商譽。

近期大埔一間私營護老院被揭發將院舍長者「剝光豬」，並置在露天位置等候沖涼事件， 引起社會人仕關注私人營辦的長者院舍服務質素問題以及政府部門是否有盡責擔當應有的監管角色。

二、背景 – 私營安老院的營運及服務問題

在為長者提供住宿的私營院舍先後發生有關院舍服務員工出現對待長者不當的事件。今年年中，一間位於大埔的私營護老院更被揭發將院舍長者「剝光豬」，並置在露天位置等候沖涼事件。該私營院舍部份樓層最終被社會福利署迅速地拒絕再續牌經營。而負責監管老人院舍的社署表示其牌照事務處職員有定期對公營和私營安老院舍進行緊密巡查。社署亦向外公佈而至今亦只是收到十數宗私營安老院舍相關投訴， 當中又解說私營院舍整體服務未有出現大問題， 只是「院舍個人員工個人操守問題」。 但已令人懷疑私營安老院舍所出現類似虐老和服務差劣情況是否只是冰山一角？

眾所周知， 用於監管老人院舍發牌和運作的香港法例-《安老院條例》（第459章）及《安老院規例》（第459A章）， 由1996年生效起至今年2015年的19年期間， 政府未因應時間、環境、業界營運轉變、高齡長者數目持續增加、家庭護老者對長者照顧的能力及時間缺乏、長者個人的生活需要改變和長者身體出現衰退和持續增多的各類長期病患等等因素而對該等條例及規例作出適時的修定和增補當中的不足。 即使社署發出的《安老院實務守則》(2013年曾修訂過) ， 私營安老院的持牌人和經營者來說也亦只視為無懲處效力， 自願跟從性質的守則而已。

有鑑於社署巡查不力、監管不足下(社署牌照事務處員工經常表示人手十分不足)， 造成私營安老院的持牌人和經營者採取以節省經營成本， 放棄保持良好服務質素的營運模式下， 導致不時出現不同的惡劣服務事件， 令住在私營安老院受到不當照顧， 甚至被虐待。 政府在私營院舍服務的監管實在要有徹底檢討的必要。

社署今年6月8日向立法會福利事務委員會提交一份 「為監管安老院舍而設的 巡查及發牌制度」文件中表示其屬下牌照事務處在過去5年對私營安老院舍進行的巡查行動，平均每年為4 750次。 署方並向私營安老院舍發出2 950封勸喻信及350封警告信。 並強調有31間私營安老院舍被檢控。 此外， 社署又謂之前已對大埔區某私營護老院亦共進行過58次巡查，也對該院舍發出過12封警告信。 但十分諷刺的是那間被社署緊密巡查的護老院卻發生對長者「剝光豬」的事件。

消費者委員會今年九月在其官方刊物《選擇》月刊467期公佈了一份向85間已領有牌照私營安老院所進行的郵寄問卷調查結果。 該調查範圍包括院舍的入住條款， 退住手續， 探訪及照顧安排， 處理投訴， 以及特别調查住院的收費 (月費、院內其他服務項目的雜費、按金收取及退還、繳費安排) 。 調查結果指出私營安老院住院的基本月費及有頗多雜項收費 (包括日常使用的毛巾、被單、尿片-每月由$500 至$2,400不等以至電費和冷暖氣費等項目; 也有收取奶水或營養補充劑、身體檢查、陪診-每次由$100 至$500不等、物理治療等治療運動費用; 一些社交或康樂活動亦須向住院長者收費。 更令人廢解的是， 一些原應為住在院舍內的長者提供的基本「起居照顧服務」也竟能變成另立為 「特别護理服務」的雜費來收取) . 而且當中的差異是十分大(基本月費由$4，500 至$21，000不等). 從消委會的調查結果可見私營安老院舍的問題， 已不單只是服務質素優劣， 亦涉及到住院條款， 退住手續， 探訪及照顧安排以及住院收費的合理性和透明度等方面的問題.

再者私營安老院舍員工向傳媒表示社署對私營安老院舍進行的巡查行動不太奏效， 因為有些私營院舍的經營人是早收到社署巡查的消息而可以事先有所準備以應付巡查， 例如安排另一間院舍的員工做 “走鬼職員”冒充員工。 不過， 社署署長葉文娟已嚴正否認會事先向私營院舍的經營人「通水」關於社署來巡查的消息。

社署並重申由38人組成的牌照處跨專業隊伍，會不時作出向持牌安老院舍的突擊巡查行動 (但當中只有5位社署的社會工作主任擔任突擊巡查工作)， 以收監管和阻嚇之效。 社署署長雖義正詞嚴和似認真對待巡查的工作，可惜傳媒卻不時又揭發到一些私院的服務惡行和運作問題。

有鑑於私營安老院舍經營人拒絕溝通和以營運資料屬商業秘密為理， 令一眾關注私營安老院舍服務質素的人仕和團體未能夠真正深入了解私營安老院的運作情況。 因此， 即使毫無利益衝突的中立客觀學者也未能成功對私營安老院舍的服務和營運展開相關的研究工作。 另一方面， 負責發牌和監管老人院舍的社署又未有對私營安老院舍進行有全面和系統的資料搜集及研究。 致使私營安老院的服務和營運是缺乏公開性及透明度。那些已参與社署「改善買位計劃」的私營安老院有責任向公眾作出應有程度的服務和營運交待。 此外， 長者及其家屬作為消費者亦應有他們的基本消費者權益和服務資訊。

三、調查目的

1. 透過神秘顧客調查方法， 以更準確研究及了解九龍城區私營安老院的營運環境和服務質素;
2. 進一步發掘於私營安老院的潛在惡劣服務事件或虐待長者院友個案；
3. 藉集中研究 “九龍城區” 私營安老院舍的營運環境和服務質素作為一個研究試點， 以為下一階段特此研究方法擴大至研究香港其他地區的私營安老院營運環境和服務質素；
4. 針對私營安老院出現的差劣營運環境和不規範的服務質素情況，要求社會福利署作出跟進以及納入日後修定的《安老院條例》範圍內。

四、研究設計

4.1. 調查地區︰九龍城區

4.2. 研究區域範圍︰

• 本研究選取 “九龍城” 行政區作為研究範圍區域。
• 選取 “九龍城”區有三個理由。
  • 第一， “九龍城”區位於市區舊區位置， 長者或安排長者入住的親屬較傾向入住自己熟悉的位域或接近家人居所的鄰近私營安老院舍;
  • 第二， 該區亦為較多私營安老院舍及集中區域之一。
  • 第三“九龍城”區未有政府資助，由非政府機構開辦的安老院舍設立， 有需要入住安老院舍的長者或安排長者入住的親屬多只會選擇光顧私營安老院舍。因此，九龍城區私營安老院舍的營運及服務質素水平較有代表性。

• 研究區域範圍及對象︰

而“九龍城” 區內61間領有牌照的私營安老院均被納入為本研究對象。

• 樣本選取︰
  • 研究團隊在該九龍城區61間領有牌照的私營安老院抽取其中的34間私營安老院作調查的目標院舍。
  • 此34間私營安老院共可容納2，778名長者院友(包括有共住夫婦)。 而

平均入住率為89% (N=18)。

• 為更能客觀了解不同類型私營安老院的情況， 研究隊按社署「改善買位計劃」的院舍級別分類， 再在34間私營安老院抽出4間「甲一級」院舍， 6間「甲二級」院舍以及24間屬一般私營院舍(其中两間未確定其類別)確定為目標院舍。
• 最後研究團隊義工以神秘顧客身份成功調查61間九龍城區私營安老院舍的其中33間(54%)。

• 研究內容︰
  • 研究團隊參考社署發牌予安老院所要符合在管理和人手、設施和設備、處所的位置、結構及設計、建築物安全、防火措施、保健和衞生等方面的要求， 社署出版的《選擇安老院舍小貼士》小冊子以及消費者委員會今年四月對85間私營安老院進行的問卷調查內容，自行再製作一份院舍巡訪清單， 包括院舍管理、收費、人手編制、保健及照顧服務、營養及飲食、清潔及衛生等， 並加入一項要求巡訪義工對曾巡訪的該間院舍依據個人觀感及印象對家人應否入住的評價。

• 研究方法︰
  • 本研究採用「神秘顧客」(Mystery shopper) 調查方法， 對被選取的目標院舍， 依據設定的檢視內容清單以「觀察」(Observe) 及「查詢」(Enquiry) 两方法進行資料搜集。
  • 採用「神秘顧客」(Mystery shopper) 調查方法原因:
    • 「神秘顧客」調查方法是一種1940年代於西方發展出來調查商品服務水平(service quality)和客戶滿意度 (customer satisfaction)的市場學研究(marketing research)工具。 (Saha， 2009; Varma， 2008)。
    • 「神秘顧客」從一名顧客(customer)的角度以“眼看、耳聽、用心感受”去進行調查。
    • 進行「神秘顧客」調查， 一切的環境、設施及服務表現會以自然真實而不須事前修飾安排的情況下呈現於扮演顧客的調查者眼前， 故搜集的資料客觀性、準確性、真實性較高。
    • 鑑於私營安老院舍經營人拒絕溝通和提供其院舍營運情況資料， 故研究團隊認為採用「神秘顧客」為較合適的調查方法。
  • 研究團隊招募一班就讀大學社工課程學生擔任「神秘顧客」調查工作。
  • 研究團隊亦安排有曾對安老院舍進行過「神秘顧客」調查的研究成員為擔任是次調查工作的義工提供事前的培訓和模擬演練， 讓義工熟習「神秘顧客」的調查工作

五、調查結果

5.1. 院舍管理 (表1)

從以上列出的院舍管理檢視項目結果發現，私營安老院舍有將重要的入住協議、收費項目及金額，以及附加項目費用(如陪診、物理治療)， 項目內容及收費於院舍內張貼列明出來。

5.2. 人手編制 (表2)

「神秘顧客」調查員在調查各院舍的人手編制遇上極大的困難和限制。 研究團隊原本按不同時分如日間 / 晚間/ 深宵三個時分， 去嘗試檢視私營院舍內有否有列出的員工 (主管， 社工， 護士， 保健員， 護理員， 司機， 清潔工， 助理員， 其他補充工作人員) 當值以及他們的人數。 但調查員所搜集回的資料太零散， 難以作出分析。

此外， 研究團隊亦有關注私營院舍內的員工的平均年齡， 「替假員工」的情況以及院舍提供內部培訓予員工的受訓數目和比率。 更想了解私營院舍有否僱用何種職位的外勞人數。 但調查員雖嘗試做出不同方式的觀察(張貼於院舍內的人手更表或職員名單，點算在場穿著制服或戴有員工証的員工數目)， 以及向接待主管／職員口頭查詢， 均未能成功及全面掌握各私營院舍的人手編制。

因此， 研究團隊亦未能知道各私營院舍的人手比率是否符合政府法例所規定的人手標準。

5.3. 保健及照顧服務 (表2)

從「神秘顧客」調查員調查所得，各院舍在長者淋浴/更換衣服/如廁時會作出的適當安排，以保護他們個人的私隱。 另外，對於照顧服務中十分重要的派藥安排方面，大部分院舍有清楚安排。 但依然仍有9間院友未有清楚的派藥安排。

其他保健及照顧服務方面如認知障礙患者的支援措施，起居照顧時間表等，私營院舍似乎未有太大重視。

院友個人身體衛生和照顧 (表3)

在調查院方在院友個人身體衛生和照顧方面， 若以院友沖涼安排和每日需要帶尿片的院友的更換次數兩方面來看， 似乎略嫌不足。 本研究發現竟有院舍要每3-4小時才幫長者更換一次紙尿片。 消委會的《老人院舍收費研究報告》顯示有九成院舍表示每天為臥床長者更換尿片6-8次(消委會， 2015:31) 。

在天氣炎熱時段， 大部份院舍每隔一日才安排汗流夾背的長者沖涼一次， 亦即每星期只沖涼3次。

因沖涼及換片是會直接影響院友個人的身體衛生， 亦容易引致其他連帶的身體毛病。 研究團隊推論這次數不足的沖涼及換片安排會否與私營院舍工作人手比例不足有關係。

5.3.8. 覆診安排方面， 有24間私營院舍院方有為長者院友提供收費式的陪伴覆診服務， 平均每一次費用為$217.5， 而中位數為$200。

除了繳付每月的住院費外， 對於患有多種疾病或慢性長期病而需要經常覆診的長者及其家人來說的確是一種每月數目不少的額外支出負擔。

5.4. 營養及飲食

5.4.1. 本研究調查員查知私營院舍院為院內長者提供每日有3.83次膳食餐. 估計每天主要的早、午及晚三餐， 亦計算一些下午小茶點或晚上小食。 因院舍未有提供該院的每月餐單， 唯未能進一步去了解各膳食餐的款式、新鲜程度和營養值。

5.4.2. 調查結果顯示，有大部份院舍(23間)的照顧長者員工亦有安排人手或設施輔助去協助進食困難的院友用膳。 院方亦有為患有糖尿病的長者院友安排糖尿餐(17間)。

5.5. 清潔及衛生

5.5.1.更換及清洗長者床位上的床單及枕袋安排方面，有两間院舍表示每個星期會做一次; 有5間院舍表示隔日會做一次; 有4間院舍表示每星期會做一次。而有另外6間院舍表示它們只會在有需要時(如何界定 “有需要時”？) 先才會為長者更換及清洗長者床位上的床單及枕袋。

5.5.2.院舍房間及公共地方的整潔程度和氣味 (以1至10分評分，10最理想，1分最差)

從調查結果所顯示，被調查的目標私營院舍，院舍整體和各個院內位置的整潔程度和氣味均達良好狀況。

5.6. 巡訪義工對曾巡訪過的私營院舍依據個人觀感及印象對家人應否入住的評價

參與「神秘顧客」調查的義工們， 只有一半人數表示對意願自己或長者家人入住曾巡訪過的私營院舍。 他們對九龍城區私營安老院的個人觀感及印象只屬一般。 亦即是說若他日他們 作為消費者， 當中有一半也未必會願意光顧九龍城區這批私營安老院舍。

六、研究局限

6.1. 由於是次研究是首次採用「神秘顧客」的調查方法， 研究團隊仍未能夠全面及熟練地善用此調查方法， 未能搜集到部份重要的研究資料如院舍人手編制。

6.2. 基於缺乏操作經驗，在設計執行「神秘顧客」調查的上仍未掌握好. 因而令實際執行「神秘顧客」調查義工缺乏具體操作指導，只靠一次調查機會，以致忘記觀察或向院舍方面作出查詢某部份的清單項目。

6.3. 是次研究的時間及人力投入仍嫌不足夠。亦未能做好協調和統籌工作，令原先的研究調查部份構思和計劃未能落實執行。

七、建議

7.1. 對私營安老院舍營運和服務質素方面

7.1.1. 社署要全面檢討署方對安老院舍的監管制度， 尤其是巡查行動的安排.

7.1.2. 社署要有必要全面檢討及修訂《安老院條例》及《安老院實務守則》，部份條文如院舍設施、人手比例、服務要求和標準應作出適時的修訂和增補當中的不足。

7.1.3. 私營安老院舍對入住長者的所有收費及繳費安排、院舍的人手編制等，每年亦要定期向社署通報，並規定要接守社署牌照事務處的監管。

7.1.4. 社署應盡可能增加私院資訊的透明度，包括私院的人手編制、院友居住人均面積、實質空置率、勸喻及警告次數等，定期更新及向公眾發布。

7.1.5. 特區政府應增撥財政資源， 讓社署增加牌照事務處的人手， 並聯同社區人士，如區內長者、民間團體、大學生等，加強對私營安老院舍的監管和巡查。

7.1.6. 社署協調安老服務地區辦事處應設立機制， 鼓勵私營安老院舍長者院友及其家人遇到在院舍內的不妥當對待或照顧作出投訴如設立特別電話投訴院舍服務專線。

7.2. 對私營安老院舍營運和服務質素的研究

7.2.1. 衛生及福利局、中央政策組應資助有關的大學學者及關注長者服務政策的團體進行深入及全面性的私營安老院舍營運和服務質素的研究。

7.2.2. 有關專長市場學研究的大學學者應積極設計及開展針對私營安老院舍服務質素和顧客滿意度的「神秘顧客」調查。

八、參考文獻

8.1. 中文

• 立法會福利事務委員會. (2015).《為監管安老院舍而設的巡查及發牌制度》.
• 6.8. 立法會CB(2)1595/14-15(07)號文件.
• 香港社區組織協會及香港老人權益聯盟. (2015)《私營院舍服務與監管立場書》. 立法會CB(2)1906/14-15(05)號文件.
• 社會福利署. (2001).《選擇安老院舍小貼士》小冊子. 香港: 社會福利署.
• 消費者委員會. (2015). 「老人院舍收費多差異大 要小心預算!」，《選擇》月刊， 第467期， 9月份， 30-39頁.

8.2. English

• Saha Kallol. (2009). Mystery Shopping: A Marketing Research Tool to Measure Customer Satisfaction. Journal of Business and Economic Issues. Vol. 1. No. 1: 86-91.
• Varma Anil. (2008). Mystery Shopping: An Introduction. India: The ICFAI University Press.

鳴謝

是次調查報告能夠順利地進行，需特別鳴謝香港大學社會工作系導師王潤泉先生及學生之義務支援及幫助，讓大眾得悉安老院現有之服務狀況為何。

香港政府新聞- 中文版 2015-06-10 新聞公報

立法會三題：為殘疾人士提供的援助

以下為今日（六月十日）在立法會會議上張超雄議員的提問和勞工及福利局局長張建宗的答覆：

問題：

政府統計處於去年底公布《第62號專題報告書》，載列透過綜合住戶統計調查進行有關殘疾人士及長期病患者專題訪問所搜集的資料。該報告書指出，在二○一三年，估計全港有57萬8 600名殘疾人士，比二○○七年的36萬1 300人增加約六成，而殘疾人士當中，70歲及以上人士佔百分之五十三，另有百分之十八的殘疾人士表示因其殘疾而令日常生活出現很大困難。就此，政府可否告知本會：

（一）鑑於有社工向本人反映，現時「嚴重肢體傷殘人士綜合支援服務計劃」並不包括家居清潔服務，以及「香港康復計劃方案」建議的服務未能照顧殘疾人士人口上升帶來的額外需求，當局會否檢討現時的家居照顧服務，以及制訂新的康復計劃方案，向殘疾人士提供適切服務；若會，細節為何；若否，原因為何；

（二）鑑於當局現正籌劃「安老服務計劃方案」，並諮詢不同持份者，當局推展該方案的詳情為何；當局如何確保建議的安老服務計劃方案可照顧殘疾程度不同的長者的需要；及

（三）鑑於政府在二○○八年制訂的《設計手冊：暢通無阻的通道》的有關建築標準不能追溯適用，亦不適用於由政府或房屋委員會管理的處所，而聯合國殘疾人權利委員會曾對此表示遺憾，並建議政府強化無障礙通道的監測工作，當局會否因應殘疾人士人口上升，修訂《設計手冊》並接納委員會的意見和建議；若會，細節為何；若否，原因為何？

答覆：

主席：

就張超雄議員的提問，我現答覆如下:

（一）為支援嚴重殘疾人士在社區生活，融入社會，政府推行家居照顧服務和綜合支援服務，由個案經理為嚴重殘疾人士統籌所需服務。兩項計劃主要針對嚴重殘疾人士在個人照顧、康復訓練及護理方面的需要；至於家居清潔服務方面，考慮到嚴重殘疾人士大多和家人同住，而同住的家庭成員亦有責任清潔家居，因此上述兩項計劃的基本服務並不包括家居清潔。然而，如個別參與計劃的嚴重殘疾人士有家居清潔需要，個案經理會為其安排家居清潔服務。

《香港康復計劃方案》現行版本是二○○七年修訂後的版本，當中訂立的政策目標、持續發展方向和建議的具體措施仍大致適用。政府會適時參考籌劃《安老服務計劃方案》的經驗，以考慮有關下一次的修訂工作。

（二）《安老服務計劃方案》的籌劃分為「訂定範疇」、「制訂建議」和「建立共識」三個階段，每一階段都設有公眾參與活動。第一個階段已於去年十月和十一月期間展開。政府和顧問團隊亦分別於二○一四年十二月和二○一五年一月，向福利事務委員會匯報進度，並聆聽委員和團體的意見。第二個階段的公眾參與活動已於二○一五年六月初展開，主要包括15場焦點討論小組以及五場公眾諮詢論壇。有關工作預計於二○一五年八月完成。顧問團隊將整理和分析收集到的意見，供安老事務委員會考慮並訂出《安老服務計劃方案》的初步建議，以便於二○一五年年底左右展開第三個階段的工作。現時《香港康復計劃方案》已涵蓋殘疾人士（不論年齡）的不同需要。

（三）《設計手冊：暢通無阻的通道2008》（《設計手冊》）適用於二○○八年十二月一日或之後興建，受《建築物條例》規管的建築物。至於在該日期前興建而受條例規管的建築物，在進行改建、改動或加建時，業主必須確保有關工程遵照《設計手冊》的每項規定，除非屋宇署署長信納有關工程因為受到建築物的結構、設計、位置或毗隣環境等限制而未能符合《設計手冊》的規定。

《建築物條例》不適用於政府及房屋委員會（房委會）的物業。然而，根據現行政策，負責政府及房委會物業的主管當局，對於二○○八年十二月一日或之後興建的物業，須信納有關物業可為殘疾人士提供合理通道，才可批准有關工程的建築圖則，以確保有關物業符合最新的無障礙設計標準，並且在技術和環境許可的情況下，提供甚至高於法例規定標準的無障礙設施。至於在二○○八年十二月一日前興建的現有建築物，政府和房委會已進行了大型改善工程計劃，為約3 500個政府處所及240個房委會物業提升無障礙通道及設施。大部份的工程項目已於二○一四年六月三十日前完成。

屋宇署已於二○一四年六月成立「設計手冊技術委員會」，就使用《設計手冊》的實際經驗、建築設計、科技和建造方法的進展，以及相關海外規管的最新措施和標準，收集和聽取建築業界和有關團體的意見及建議。屋宇署會考慮技術委員會對《設計手冊》的建議，亦會繼續聽取各持份者的意見，包括殘疾人士、建築業界、業主及其他使用者的意見。

完

２０１５年６月１０日（星期三）

香港時間１３時４５分

現時肌萎及嚴重殘疾人士所需要的長期護理服務及財政支援嚴重不足，並非單靠一次性的捐款便能夠解決的，政府有不可推卸的責任去制定合理的社會政策，惟一群嚴重殘疾人士的病人組織，過去多年不斷增取合適的服務和社會政策。但不少殘疾人士等不及爭取成果已經離世。

近日，曾經成功爭取的關愛基金特別護理津貼竟被取消，可見政策不進反退，實在是令人失望。期望一眾政府官員不要單以完成冰桶挑戰便以為對殘疾人士「找左數」，真正的「找數」必須是落實推行切合殘疾人士需要的長期護理政策。