• 200億「蒲公英藥物基金」 -施政報告建議


     

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    200億「蒲公英藥物基金」 -施政報告建議

    張超雄立法會議員辦事處

    2017年8月24日

    引言

    世界人權宣言第二十五條:

    人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務;在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時,有權享受保障。

    經濟社會文化權利國際公約第十二條中提到:

    一、本盟約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。

    二、本盟約締約各國為充分實現這一權利而採取的步驟應包括為達到下列目標所需的步驟:

    ( 甲 ) 減 低 死 胎 率 和 嬰 兒 死 亡 率 , 和 使 兒 童 得 到 健 康 的 發 育 ;

    ( 乙 ) 改 善 環 境 衛 生 和 工 業 衛 生 的 各 個 方 面 ;

    (丙)預防、治療和控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病」

    以上條文訂明政府在公民的生存權及健康權,但政府卻一直漠視以上權利,以成本效益為理由,延遲及拒絕資助病人使用必要而且具療效的藥物。

    醫院管理局(下稱「醫管局」)藥物名冊(下稱「名冊」)原意為統一公立醫院和診所的藥物政策和用藥,確保病人可獲處方具「成本效益」、且經過驗證安全和有效的藥物。

    可惜現實中,醫管局在名冊上設有種種行政限制,令系統變成「成本凌駕效益」。香港引進新藥的速度,較英國及法國分別慢三及四倍。患有癌症、罕有病的病人,不但因病失去生活質素及尊嚴,更有不少人因經濟困難,或因「安全網」(即撒瑪利亞基金及關愛基金的入息及資產審查制度)的荒謬,造成有藥無錢醫,只能無奈等死。

    事實上,現時醫管局編制的《藥物名冊管理手冊》,並沒有就非名冊藥物編制一套詳細的使用原則和運作程序,變成各處醫院各處例,亦令病人無所適從。

    雖然醫管局承諾會把生命有即時危險的緊急情況下用藥指引,擴展至涵蓋非名冊藥物,並界定收費原則,不過工黨張超雄議員認為此方案尚未完善,故建議成立一個名為「蒲公英藥物基金」的200億元基金。蒲公英有著顯著的藥效,甚至被喻為就救命草,因此基金以蒲公英為名,寓意讓有生命危險的癌症病人及罕有病病人盡快得到藥物救治。

    現狀

    申請納入藥物名冊的難度

    2015/16年度醫管局數據顯示,藥物成本為57.1億元,佔總開支一成。即使計及衛生署藥物費用的2.8億(截至2016年2月底為止)。2015-16年度公共藥物開支只有約為60.1億,佔公共衛生開支10.7%,及佔本地生產總值的0.25%,遠低於其他先進國家。經濟合作與發展組織的公共藥物開支佔本地生產總值(OECD29 public expenditure on pharmaceuticals as a share of GDP)平均為0.8%,加拿大及美國為0.6%,南韓及日本分別為0.8%及1.5% 。(2013年數字)

     

    參考審計署署長第六十七號報告書,現時香港註冊藥物有逾1.8萬種,但納入醫管局藥物名冊的只有1,295種,只佔7%。2015/16年度,公立醫院和診所曾使用362個非藥物名冊內的藥物項目,與2013/14年度的290個相比,上升兩成半。在上述362個項目中,有95項(73種藥物)已在本港註冊,其餘267項是未經註冊。

     

    該73種已註冊藥物中,有28種在2009年1月至2016年1月期間,醫院曾提出納入藥物名冊申請,次數由1次至4次不等,但不獲審批;其中有12種更是申請2次或以上而仍然不獲審批。(表一)如申請不獲批,醫生又想重新申請,醫管局藥物建議委員會只會在有新資料支持下,才接受過往該未獲通過納入名冊而重新遞交入的入藥申請。

     

    表一:28種未能通過入藥評審的藥物 (2009年1月至2016年1月)

    提交後不獲通過審批的申請次數 藥物數目
    1 16
    2 7
    3 4
    4 1
    總計 28

    (資料來源:審計署)

     

    事實上,於2013年至2015年期間,即使新藥物項目註冊數量平均每年850個,但在2013/14年度至2015/16年度,醫管局藥物名冊僅增加51種藥物,數量少得不成比例,亦反映當局審批申請「嘆慢板」。

    基金涵蓋藥物項目不足

    政府現時設立兩個資助計劃,撥款分別來自撒瑪利亞基金和關愛基金,資助有需要病人購買計劃所包涵蓋的自費藥物。

     

    根據審計署署長第六十七號報告書,截止2016年4月,1,295種納入名冊的藥物中,有1,218種是按標準收費的通用或專用藥物,其餘77種則是自費藥物,當中僅30種在兩個基金的資助範圍內,另有47種名冊內的藥並不獲安全網資助。該47種藥之中,有18種用於治療癌症。

     

    在現行機制下,把藥物納入藥物安全網的程序(簡稱「入藥程序」)既繁複又欠缺效率,令藥物未能適時納入安全網。一般而言,本地藥物安全網的入藥程序必須由藥事管理委員會於每年第四季邀請相關的臨床統籌委員會和疾病組別中央委員會檢視現有自費藥物和安全網藥物的臨床應用。提交重組藥物類別或放寬臨床應用的建議後,由藥事管理委員會會就各項藥物建議編配優次順序,送交所屬基金辦事處處理,經所屬基金的管理委員會會審議後,送交醫療服務發展委員會審批,隨後執行

     

    報告亦指出,很多病人在治療過程中需要使用不獲安全網資助的自費藥物。2014/15年度,醫管局門診病人共獲處方589,000個不獲安全網資助的自費藥物項目。在2013/14至2014/15年度,處方給門診病人的不獲安全網資助自費藥物,數字遠超獲資助的自費藥物。

     

    表二:處方給門診病人的藥物項目 (2013/14至2014/15年度)

    類別 2013/14年度 2014/15年度
    藥物項數(‘000) 百分率 藥物項數(‘000) 百分率
    獲安全網資助的自費藥物 23 0.1% 25 0.1%
    不獲安全網資助的自費藥物 576 1.3% 589 1.3%
    通用藥物 38,685 88.8% 38,945 87.9%
    專用藥物 4,282 9.8% 4,737 10.7%
    總計 43,566 100% 44,296 100%

    (資料來源:審計署)

     

    表三:公立醫院及診所使用的非名冊藥物項目 (2013/14至2015/16年度)

    2013/14年度 2014/15年度 2015/16年度 2013/14至2015/16年度期間的增幅
    曾使用的非名冊藥物項目的數量
    註冊藥物項目 71 86 95 23 (34%)
    未經註冊藥物項目 219 260 267 48 (22%)
    整體 290 346 362 72 (25%)
    醫管局用於非名冊藥物項目的開支(百萬元)
    註冊藥物項目 45 103 180 135 (300%)
    未經註冊藥物項目 44 57 69 25 (57%)
    整體 89 160 249 160 (180%)
    醫管局藥物總開支(百萬元) 4,941 5,328 5,710 15.6%
    非名冊藥物項目佔藥物開支的百分比 1.8% 3.0% 4.4% 不適用

    (資料來源:審計署)

     

    以上數據反映病人對不獲資助的自費藥物亦有一定需求。審計報告亦建議醫管局應繼續把新藥物按優次順序納入安全網的資助範圍。

    現時自費藥物資助途徑

    現時撒瑪利亞基金及關愛基金為自費藥物的主要資助途徑。撒瑪利亞基金涵蓋 29 項自費藥物,涉及的專科包括腫瘤學、血液學、風濕病學、腦神經學、內分泌學、皮膚病學等。而關愛則涵蓋 16 項特定自費癌症藥物,用以治療乳癌、大腸直腸癌、胃腺癌、腸胃癌、白血病、肝癌、 肺癌、卵巢癌、腎癌、皮膚癌及前列腺癌等。

     

    然而,以上兩個基本均需要病人接受家庭為單位的資格評估,包括審查病人及其所有同住核心家庭成員的入息及資產。另外,病人亦需要按其家庭的可動用財務資源分擔藥費。有關做法引伸不少問題,一直為人詬病。

    經濟審查制度嚴重影響病人及其家庭的生活質素

    以罕見病藥物為例,現時臨床應用的罕見病藥物主要作用為控制和減輕病徵,或補充身體缺乏的物質。病人需要終身服藥,以控制病情及減緩身體器官衰竭。現時基金以「每年可動用的財務資源」計算病人需分擔的藥費,做法將對需要終身服藥的病人造成長遠的經濟困難。

    以年幼病人為例,其家庭將會因每年分擔藥費的比率而導致資產迅速下跌,直至其家庭陷入經濟困境,基金才作出大幅度的資助。而病人即使在成年後有工作能力,亦會因為申請資助需要通過入息審查,最後窒礙病人投入社會工作,亦無從改善生活質素。

    同樣地,若成年病人申領資助用藥,其核心家庭成員包括病人的父母、配偶、子女均需接受經濟審查。其家庭成員的生活質素將會因而急速下降,更造成「三代窮貧」的局面。 病人的家庭永遠置於貧窮線之下,更引起不少家庭問題。部份病人為了通過審查,被迫離婚、獨居等,造成更多社會問題。

    病人聲音被忽視

    雖然藥物用於病人身上,但醫管局在《藥物名冊管理手冊》中竟寫明,「由於把病人團體代表納入醫管局的藥物委員會可能存在利益衝突和窒礙專家委員的客觀討論」,故當局拒絕還病人團體代表加入討論,只每年與團體召開兩次諮詢會議。

     

    首次會議在每年第二季進行,讓團體代表得知名冊的最新發展;直至每年第四季舉行的會議,局方才會聽取他們對名冊的關注事項、意見和期望。

    建議:成立一個為罕有病藥物及昂貴藥物而設的「救命基金」(Life-saving Drug Fund)

    針對藥物名冊審批時間過長、涵蓋藥物太少,及撒瑪利亞基金和關愛基金經濟審查對受惠者過於嚴苛的問題,我們建議成立一個由政府注資的基金。新基金旨在為面對以下兩類疾病的癌症或罕有疾病病人提供藥物支援:

    1. 缺乏相關藥物時,該疾病相當可能會導致過早死亡(premature death); 或
    2. 該疾病會嚴重窒礙兒童的身心智發展

     

    新基金之下會有一份資助藥物名單,一經納入,相關疾病的患者可在主診醫生的推薦下,經過簡單資料覆查即可自動獲得基金的資助。這會將審查這個複雜的程序集中在藥物而非病人身上,簡化程序以縮減病人等候的時間,避免因審查而使病人失去治療的黃金期。其後,基金仍需持續按資助準則,納入新的藥物。同時,即使一種藥物暫未被列入名單,基金仍應設立機制,以個案為單位進行審查,在適當情況下為個別個案提供資助。

     

    此外,為監察資金運用、掌握本地數據及對藥物有效性作進一步評估,受資助的病人及其主診醫應在開始治療後12個月,以及之後每12個月向基金提交報告,闡述用藥情況及臨床效果。

    委員會

    我們建議在新基金下成立委員會,處理基金資助藥物名單、新增藥物申請、個別個案申請以及監察資助使用,並參照台灣的做法,由委員會每兩個月進行會議,商討有關納入藥物的事宜。我們初部建議委員會由10人組成,包括:

    1. 食物及環境衞生局代表一人;
    2. 醫院管理局代表一人;
    3. 藥物管理委員會代表一人;
    4. 醫學專家五人,其中具癌症或罕有病方面臨床治療或研究經驗者至少二人及藥劑專家一人;
    5. 癌症及罕有病病人代表各一人。

    資助準則

    我們初步建議基金考慮以下準則,來釐定應否納入相關藥物:

    1. 這藥物經證實為可應對一種罕見但臨床可定義及可診斷的疾病,或癌症
    2. 相關醫學經驗或研究證明,這藥物所針對的疾病,在缺乏有效治療下會使患者的預期壽命明顯比同齡人低,導致過早死亡,或會嚴重窒礙兒童的身心智發展(例如導致發展遲緩、智力障礙、喪失能力等);
    3. 相關醫學經驗或研究證明,這藥物能明顯延長患者的壽命,或減輕對兒童的身心智發展的窒礙,或提供一個有效的臨床改善,以由有關疾病中拯救病人;
    4. (就一特定疾病階段而言)在本港沒有能達致相同效果的替代治療;
    5. 藥物的費用(每劑量的成本乘以患者每年預期的劑量數),一般而言,會對患者或其監護人構成不合理的經濟負擔。

    預算開支

    基於台灣在引入罕有病藥物及昂貴藥物有多年經驗,加上台灣與香港在種族上較為相近,因此我們參考台灣有關的藥物開支,從而評估基金所需要的支出及規模。

    罕有病

    2017年,台灣的罕病藥費經費為57.9億台幣,折算港幣為15億港元。以台灣人口為香港的3.2倍計,預計香港用於罕病藥費的支出為4.7億港元。在扣除現時政府為應付「

    不常見疾病患者接受極為昂貴藥物治療」的需求,而向醫管局提供每年共7,500萬港元的額外經常撥款後,預計開支為3.9億港元。

    癌症

    台灣2015年癌症的就醫人數約為64萬人,用癌症的支出為308億台幣,人均支出為4.8萬台幣,折算港幣為1.2萬港元。香港2015年醫管局就醫的癌症患者為13萬人,預計香港用於治療癌症的開支為16.1億港元。在扣除醫管局、撒瑪利亞基金及關愛基金有關癌症藥物的總開支9.9億元後,預計開支為6.2億港元。

    基金的規模

    以上兩項開支加起來,基金的一年開支為10.1億元。參考台灣2012年至2016年癌症治療的藥費由年平均增長率10.4%,及2011年至2015年罕病藥費的年平均增長率19%,10年總共的支出為197億元。以外匯基金過往十年回報3.8%作折現率計算,上述支出為161億元(2017年價格)。為預留足夠的資金應付支出增加的風險,基金的規模建議為200億元,以應付10年的開支。

     

    總結

     

    生存權及健康權是公民的基本人權,而患病與否並非個人可以選擇,沒有人應該因患病而導致生活質素及經濟狀況急劇下降。在坐擁近合共一萬六千億的財政儲備及外匯基金累計盈餘下,政府絕對有能力資助病人救命的藥物。建議成立的200億元「救命藥」基金,只佔財政儲備9891億元的百分之二,但能夠為病人提供及時及必要的藥物,挽救他們的生命。

     

    既然政府宣稱有「理財新哲學」,便應善用盈餘及財政儲備改善民生,尤其改善是社會上最弱勢的一群,包括病人的褔祉,讓社會不會再出現「有藥無錢醫」的悲劇。長遠而言,政府應盡快推行公營的全民醫療保險計劃,分散個人的健康風險,讓所有人都可享有健康的保障。

     

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