• 失業援助金有何不可?


    失業援助金有何不可?  

    《明報》  2009529

    張超雄 香港理工大學社會科學系講師 

    金融海嘯影響無遠弗屆,香港作為全球化城市階模,衝擊自然不小。香港既是地球村得益者,但經濟全球化同時卻又加速不平等擴大,增加了社會不穩定的風險。從97年的亞洲金融風暴,到03年沙士疫潮的連鎖反應,以至是次金融海嘯,經濟景氣盛衰的循環恐怕只會越見頻繁。在這個背景下,各國政府已開展有關建立或改進社會保障系統的討論,唯獨香港在這方面毫無寸進。 

    不過,面對失業率持續攀升,民間已開始關注綜援能否真正發揮安全網作用。筆者曾多次論及綜援的弊端,在此不贅。但任憑常識觀之,綜援作為非供款式的社會保障體制,不可能承受開支無止境膨脹,特別是面對人口老化和經濟收縮週期的挑戰。何況綜援只能提供最低水平的生活保障,加上本身極其嚴苛的資格審查,以及政府多年不遺餘力的負面宣傳,綜援在某程度上已失卻了社會保障的效能。 

    香港的社會保障體系比絕大部份發達國家都落後。當其他國家已為失業者提供多層以保險為本、救助為副的失業保險制度,香港卻仍僅靠綜援支撐整個失業福利系統。所謂失業保險,就是由僱傭雙方(或再加上政府)向中央戶口集體供款0.5%2%,非自願性失業者可在時限內領取相等於原來入息40%80%的保險金。他們一般只在領取時限過後繼續失業,才會接受公共援助。與綜援的救濟性質不同,由於失業保險是供款式制度,除了能夠「保底」(解決溫飽問題),同時也有其發展性,讓失業者於較接近其原來生活水平的基礎上,在勞動市場繼續尋找可能。亦由於失業保險非由一般稅項支撐,即使經濟情況持續向下,政府財政負荷也不會大幅增加,自然也能減少社會爭端。 

    當然,香港一直不存在社會保險的概念,對於生老病死等必然現象,我們不慣社會成員之間的風險分攤。有這種各家自掃門前雪的心態,才會產生香港獨有的強積金怪胎(強積金與供款掛鈎,令貧富更懸殊)。或許政黨也充分了解推動社會保險的難處,因而在援助失業者的問題上,一直只倡議設立失業援助金或貸款等短期計劃。 

    雖然筆者認為失業援助金始終無助社保系統的可續性,但在當前嚴峻的市場環境,失業援助金卻能增加打工仔安全感,不致在裁員陰影下減少消費,繼而打擊內需。在更實際的層面,由於綜援為申領者設了不少關卡(例如綜援規定受助人在申領前一年必須連續居港,不少自國內或澳門失業回流的港人的申請因此被拒;本年初逐漸出現的露宿潮,即與此相關),失業援助金作為短期過渡措施,爭議性較低,靈活性也較高,肯定比綜援更能保障失業者。 

    相對其巨大的社會效益,失業援助金的成本其實不高。各黨建議的失業援助金方案,均設定不同限制,有的規定月入八千以下方合資格,有的則規定必須失業三個月以上。依筆者所見,即使採用最「慷慨」的做法,即不設以上所有限制,失業援助金所涉總額也不過24億元,甚至更少。相對本年度預算案差餉寬免措施的42億元、另調低薪俸稅的41億元,政府為失業援助金所付出的則是相當有限。 

    計算方法是這樣的:目前香港的就業人口約有340萬,假設未來失業率平均達到6%水平,失業人口有20萬人。假若援助金金額為每月4,000元,領取期限半年,政府一年的開支約為48億元。當然,在最惡劣情況下,失業率可能升至8%以上,但失業率並不會長期在高位徘徊。 

    不過,由於援助金只限非自願性失業者申領,而且很多失業者根本不會領取援助金,原因是原處於中高層的失業者,可能選擇以儲蓄暫時維生,所以最終領取援助金的人數其實不多。根據外國經驗,領取援助金的失業者,只有總失業人口少於一半。故此,筆者估計失業援助金涉及24億元開支,其實已是高估。 

    失業保險牽涉社會制度改革,或許需要較長時間醞釀,但失業援助金卻可在短期內付諸實行,代價低而成效高。社會當然可就申領資格再作討論,但政府最少也應交出援助失業者的方案,而非只在「保就業」和「創職位」上反覆兜轉。特別是提供失業援助已是黨派共識,援助失業者刻不容緩。

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